一文讀懂金磚各國可再生能源政策

    隨著傳統(tǒng)能源過度開采和消耗，能源問題成為重大的國際性問題。新興發(fā)展中國家的能源消費(fèi)量占比達(dá)到世界的58.1%，其中中國已連續(xù)15年成為世界上最大的能源消費(fèi)國，金磚國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨越來越大的“能源依賴”。可再生能源的發(fā)展對(duì)于世界各國達(dá)成氣候目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。2015年3月，金磚國家簽署了《金磚國家政府間科技創(chuàng)新合作諒解備忘錄》，確定包括新能源、可再生能源及能效等在內(nèi)的19個(gè)優(yōu)先合作領(lǐng)域。

    截止至2016年7月，金磚國家新開發(fā)銀行在正式開業(yè)一周年內(nèi)完成的首批5個(gè)項(xiàng)目全部用于支持可再生能源領(lǐng)域，可再生能源發(fā)展均取得了進(jìn)展。2015年，金磚國家可再生能源發(fā)電量占全球發(fā)電總量的33.4%(BP，2016)。

    由于市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)障礙的存在，可再生能源發(fā)展需要依靠政策的扶持來配置已有資源，如果政策頒布不系統(tǒng)，政策效果將難以達(dá)到預(yù)期(Mezher等，2012)。金磚國家由于資源、技術(shù)發(fā)展等因素，在政策設(shè)計(jì)中必須重點(diǎn)針對(duì)自身存在的特有問題，或者雖然在發(fā)達(dá)國家有解決方案，但其解決方案不適用于發(fā)展中國家的問題(Auerswald、Branscomb，2003)。因此，比較金磚國家可再生能源政策，借鑒其他金磚國家可再生能源政策制定的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。

    一、文獻(xiàn)回顧

    根據(jù)可再生能源及能源效率伙伴關(guān)系計(jì)劃(REEEP)和21世紀(jì)可再生能源政策網(wǎng)(REN21)對(duì)政策類型的劃分，可再生能源政策可分為四大類:

    (1)戰(zhàn)略規(guī)劃類政策。指包括能源目標(biāo)政策和框架政策在內(nèi)的，國家針對(duì)可再生能源所制定的長(zhǎng)期整體發(fā)展計(jì)劃;

    (2)財(cái)政支持類政策。指國家為可再生能源發(fā)展所提供的各項(xiàng)資金支持政策，包括公共投資支持和研發(fā)支持政策;

    (3)金融激勵(lì)類政策。指國家為可再生能源相關(guān)企業(yè)提供金融稅收方面優(yōu)惠的政策，主要包括貸款優(yōu)惠、融資支持等金融手段，以及稅收減免等措施;(

    4)調(diào)控監(jiān)管類政策。指國家針對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控的政策，主要包括配額標(biāo)準(zhǔn)、電價(jià)政策和其他監(jiān)管措施三種。

    在可再生能源政策的研究中，Bechberger等(2004)對(duì)德國可再生能源技術(shù)創(chuàng)新成功的原因進(jìn)行分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，國家的扶持政策是可再生能源發(fā)展成功的重要因素。Nie等(2016)通過建立包括政府、銀行和股東所有相關(guān)利益者在內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)模型，分析銀行貸款和政府補(bǔ)貼對(duì)可再生能源發(fā)展的影響，認(rèn)為政府補(bǔ)貼政策在可再生能源發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。蘇竣等(2008)也在介紹中國可再生能源技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，中國的政府資金投入占可再生能源技術(shù)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的絕大部分。

    在發(fā)展中國家中，政策的制度安排尚不能有效支持可再生能源的發(fā)展，一般存在以下阻礙:一是由于目前可再生能源產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在壟斷使得能源系統(tǒng)高度集中，不利于可再生能源技術(shù)發(fā)展(World Bank，2006)，而大多發(fā)展中國家的政策仍圍繞這些壟斷供應(yīng)商設(shè)計(jì)，對(duì)可再生能源的生產(chǎn)與發(fā)展形成了制度阻礙(Sen、Ganguly，;二是目前發(fā)展中國家可再生能源市場(chǎng)中專利保護(hù)不到位，監(jiān)管體系不健全，政府缺少政策方面的推動(dòng)力(Timilsina、Shah，2016)，從而造成可再生能源發(fā)展的政策阻礙。

    基于此，本文通過對(duì)金磚國家可再生能源政策進(jìn)行分類比較，剖析各國間可再生能源政策的差異，借鑒各國利用政策推動(dòng)可再生能源發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，為中國未來可再生能源政策設(shè)計(jì)提供建議。

    二、金磚國家可再生能源政策

    (一)金磚國家可再生政策頒布基本情況

    筆者分別從金磚國家多個(gè)部門的官方網(wǎng)站、相關(guān)的書籍、報(bào)刊、論文、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、新聞報(bào)道、公開采訪等搜集可再生能源政策共394條。其中，巴西61條，俄羅斯27條，印度，中國195條，南非74條。

    將搜集的金磚國家可再生能源政策根據(jù)REEEP和REN21的劃分進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，分為四大類(見圖1)，結(jié)果發(fā)現(xiàn):金磚國家可再生能源戰(zhàn)略規(guī)劃類政策的頒布水平相當(dāng);中國更為重視對(duì)可再生能源財(cái)政支持類政策的制定，印度和中國制定的可再生能源金融激勵(lì)類政策的占比較高;南非的可再生能源調(diào)控監(jiān)管類政策比重顯著高于其他金磚國家。

    (二) 金磚國家可再生能源戰(zhàn)略規(guī)劃類政策

    金磚國家頒布的戰(zhàn)略規(guī)劃類政策幾乎沒有差異。戰(zhàn)略規(guī)劃類政策所包括的目標(biāo)政策和框架政策，在頒布數(shù)量占比類似。

    但仔細(xì)分析各國政策，各國的目標(biāo)和框架政策重點(diǎn)領(lǐng)域有所不同 (見表1) 。在可再生能源領(lǐng)域中，巴西最為關(guān)注生物質(zhì)能、水能和電力生產(chǎn)；俄羅斯將能源效率的提高作為發(fā)展重點(diǎn)，未來可再生能源發(fā)展項(xiàng)目則關(guān)注水能技術(shù)；印度則將重點(diǎn)放在了風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能研發(fā)上；中國更注重太陽能、風(fēng)能和重點(diǎn)節(jié)能技術(shù)；南非則優(yōu)先關(guān)注太陽能、生物質(zhì)能以及能效問題等。

    (三) 金磚國家可再生能源財(cái)政支持類政策

    金磚國家中，中國較多的頒布了財(cái)政支持類政策，且以公共投資類政策為主，占比達(dá)到了18. 5%。金磚國家對(duì)研發(fā)支持類政策均投入較少。一方面，中國更加注重對(duì)可再生能源的公共投資。中國在可再生能源公共投資的投資金額和政策占比均居金磚國家首位。

    根據(jù) REN21《2016年全球可再生能源現(xiàn)狀報(bào)告》可知，在對(duì)可再生能源電力和燃料的年投資中，中國投資額達(dá)到1029億美元，占全球總投資額的36%，位列全球首位，而發(fā)達(dá)國家整體的可再生能源投資額僅為1300億美元。

    中國一方面擴(kuò)大國內(nèi)可再生能源投資建設(shè)，另一方面加速可再生能源的海外投資布局。例如在國內(nèi)，通過頒布《關(guān)于加強(qiáng)金太陽示范工程和太陽能光電建筑應(yīng)用示范工程建設(shè)管理的通知》( 2010) 等政策促進(jìn)可再生能源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備采購方面的投資；在國際上，中國實(shí)行新的可再生能源 “走出去”戰(zhàn)略，可再生能源海外投資迅猛增長(zhǎng)。

    據(jù)能源經(jīng)濟(jì)與金融分析研究所 (IEEFA，2017) 報(bào)告顯示，2016年中國可再生能源的海外投資增加了60%，總金額達(dá)到了320億美元，成為世界可再生能源市場(chǎng)的領(lǐng)頭羊。另一方面，金磚國家研發(fā)支持政策頒布占比均相對(duì)較少。在可查到的金磚國家可再生能源政策中，涉及能源研發(fā)投入的政策占比均低于9%。

    政府的研發(fā)支持體現(xiàn)了國家對(duì)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)與規(guī)范，政府的研發(fā)支持降低了企業(yè)的成本與風(fēng)險(xiǎn)，從而激發(fā)企業(yè)擴(kuò)大自身的研發(fā)投資，政府的資助具有選擇性，對(duì)于獲得研發(fā)支持的企業(yè)本身就是一種肯定，有利于吸引更多的外部投資。

    此外研發(fā)投入對(duì)能源效率的提高具有重要影響，研發(fā)投入會(huì)促進(jìn)有關(guān)先進(jìn)設(shè)備、技術(shù)與管理的有效研發(fā)勞動(dòng)增加，并增加能源的循環(huán)使用，使能源得到充分使用，從而提高能源效率 ( 陳軍，2008)。上世紀(jì)80年代，歐盟19個(gè)主要成員國的能源研發(fā)投入占國家研發(fā)投入的比例均在7%－12%之間(OECD，2016) ，而金磚國家的能源研發(fā)投入占國家研發(fā)投入的比重2000年后才達(dá)到4%－7% (ASSA，2006)。

    (四) 金磚國家可再生能源金融激勵(lì)類政策

    印度和中國制定可再生能源金融激勵(lì)類政策的比重較為突出。其中，印度注重金融手段的使用，中國更注重稅收減免政策的使用。

    第一，印度重視金融政策對(duì)可再生能源的促進(jìn)作用。以發(fā)展太陽能為例，印度的金融貸款優(yōu)惠和融資支持政策主要特點(diǎn)如下: 首先，政府提供低息貸款。印度通過可再生能源發(fā)展署( IREDA) 對(duì)相關(guān)企業(yè)提供低息貸款，如2015年IREDA為印度并網(wǎng)屋頂太陽能項(xiàng)目推出為期九年的貸款計(jì)劃，利率保持在 9. 9% 至10. 75% ;其次，國有企業(yè)降低融資率。印度國家銀行 ( SBI) 等國有銀行和印度電力融資公司逐步降低國有可再生能源企業(yè)融資率以推廣綠色能源的使用。

    印度太陽能項(xiàng)目國內(nèi)的平均融資利率的持續(xù)下降促進(jìn)了該領(lǐng)域的投資，僅2016年第四季度的投資額就達(dá)到了7. 36億美元；再次，私人可再生能源企業(yè)可獲取特許權(quán)項(xiàng)目。印度政府向可再生能源企業(yè)授予特許權(quán)，采取“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”模式，即企業(yè)得到特許權(quán)后可以在一定特許期內(nèi)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)可再生能源項(xiàng)目，在特許期后將項(xiàng)目無償移交政府的模式，該種融資方式既減輕了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又為太陽能項(xiàng)目發(fā)展帶來便利與機(jī)會(huì)。

    第二，中國可再生能源稅收減免政策的頒布比例較高。中國重視通過頒布可再生能源稅收政策促進(jìn)可再生能源企業(yè)發(fā)展，可再生能源政策中18. 9%的政策為稅收政策。但相比于印度的可再生能源稅收政策，中國稅收政策工具設(shè)計(jì)較為單一，主要集中于對(duì)關(guān)稅、增值稅和企業(yè)所得稅的稅收減免和免征方面。

    印度的稅收政策從能源產(chǎn)業(yè)的投資和消費(fèi)兩方面入手，不僅注意通過增值稅、所得稅等多稅種的減免來吸引企業(yè)對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的投資，而且重視從能源消費(fèi)角度征收環(huán)境稅等來控制非可再生能源的使用。

    如印度2010年開始向生產(chǎn)、使用和進(jìn)口的每噸煤炭征收50盧比 (約0. 75美元) 的碳稅，并將稅款全部投入到新能源基金中以投資清潔能源技術(shù)的創(chuàng)新與研發(fā)，從而通過降低傳統(tǒng)能源的使用以促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。

    (五) 金磚國家可再生能源調(diào)控監(jiān)管類政策

    南非對(duì)調(diào)控監(jiān)管類政策最為重視，占比達(dá)到37. 8% ，巴西在電價(jià)政策使用方面較為突出，印度和中國在可再生能源配額制方面處于金磚國家領(lǐng)先水平。

    第一，南非主要通過頒布監(jiān)管與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范措施實(shí)施對(duì)可再生能源的調(diào)控監(jiān)管。南非可再生能源的調(diào)控監(jiān)管類政策具有以下特點(diǎn):

    一是，法律形式政策占比高。南非頒布的 《國家能源監(jiān)管法》(2004)、《國家環(huán)境管理修正法》( 2008) 等調(diào)控監(jiān)管政策多以法律形式頒布，占全部調(diào)控監(jiān)管類政策的40. 9%，法律形式的政策更具有權(quán)威性與持久性，使得監(jiān)管執(zhí)行力度更強(qiáng);

    二是，監(jiān)管環(huán)節(jié)具體細(xì)致。南非可再生能源調(diào)控監(jiān)管政策針對(duì)不同行業(yè)不同環(huán)節(jié)制定具有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管措施，如在 《電力監(jiān)管法》( 2006) 中則為電力行業(yè)建立了國家監(jiān)管框架，針對(duì)發(fā)電、輸電、配電、貿(mào)易、進(jìn)出口等各環(huán)節(jié)制定了許可證發(fā)放和登記等具體監(jiān)管措施;

    三是，重視對(duì)市場(chǎng)的刺激與投資鼓勵(lì)。南非通過《能源政策白皮書》(1998)、 《能源效率和需求側(cè)管理政策》( 2010) 和《電氣電子設(shè)備能效標(biāo)識(shí)的強(qiáng)制性規(guī)范》(2014) 等政策推出可再生能源能效標(biāo)識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)報(bào)價(jià)等措施以監(jiān)管市場(chǎng)環(huán)境，占全部調(diào)控監(jiān)管類政策的39. 3%，并傳播關(guān)于可再生能源技術(shù)及其應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)和貿(mào)易利益的信息，促進(jìn)和刺激了可再生能源市場(chǎng)。

    第二，巴西更重視可再生能源電價(jià)的調(diào)控監(jiān)管政策，率先使用凈計(jì)量電價(jià)政策。可再生能源電價(jià)政策主要包括上網(wǎng)電價(jià)和凈計(jì)量電價(jià)政策等。

    上網(wǎng)電價(jià)政策即政府強(qiáng)制要求電網(wǎng)企業(yè)在一定期限內(nèi)按照一定電價(jià)收購電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源發(fā)電量，是目前全球各國使用最為廣泛的可再生能源政策，金磚國家都已使用。而凈計(jì)量電價(jià)政策是指擁有可再生能源發(fā)電設(shè)施的用戶從自己的電費(fèi)賬單上扣除向電網(wǎng)輸送的電量部分，即僅計(jì)算用戶凈消費(fèi)電量。

    截止至2015年底，全球共有52個(gè)國家采納了凈計(jì)量電價(jià)政策，其中主要包括美國和英國等發(fā)達(dá)國家，巴西也在其中，領(lǐng)先于大部分發(fā)展中國家。巴西能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)ANEEL預(yù)計(jì)，到2024年超過七十萬用戶可使用凈計(jì)量系統(tǒng)，裝機(jī)容量總計(jì)2. 7GW，大幅提升光伏發(fā)電系統(tǒng)在巴西的影響。

    第三，印度施行可再生能源配額制。可再生能源配額制是指國家為培育可再生能源市場(chǎng)、保證可再生能源市場(chǎng)份額，對(duì)可再生能源發(fā)電在總發(fā)電量中所占比例做出強(qiáng)制性的規(guī)定，更多應(yīng)用于可再生能源發(fā)展的成熟階段。可再生能源配額制度可以有效地促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新 (Menz、Vachon，2006；Yin、Power，2010)。

    印度注重可再生能源配額制在促進(jìn)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的運(yùn)用。印度《電力法》( 2003) 、《電價(jià)政策》(2006) 明確各邦電監(jiān)會(huì)有權(quán)規(guī)定在供電區(qū)域內(nèi)購買可再生能源發(fā)電的比例，即實(shí)行“可再生能源購買義務(wù)”政策;2011年政府對(duì) 《電價(jià)政策》進(jìn)行修正，細(xì)化具體配額標(biāo)準(zhǔn)，提出專門針對(duì)太陽能0. 25%的配額標(biāo)準(zhǔn)；此外，印度還從供給側(cè)入手，實(shí)行 “可再生能源生產(chǎn)義務(wù)”，規(guī)定常規(guī)電廠安裝可再生能源發(fā)電機(jī)組，并且發(fā)電量至少要達(dá)到常規(guī)能源的 10% 。

    三、金磚國家可再生能源政策啟示

    通過對(duì)金磚國家可再生能源政策進(jìn)行分類對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)金磚國家在可再生能源政策制定方面存在差異，借鑒其他金磚國家在可再生能源政策發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)，我國可再生能源政策發(fā)展的主要啟示如下:

     1. 增大研發(fā)投入力度，提高技術(shù)推動(dòng)作用。

    中國應(yīng)逐步擴(kuò)大可再生能源研發(fā)投入，結(jié)合目標(biāo)政策與國家計(jì)劃實(shí)現(xiàn)可再生能源研發(fā)占比的不斷提升，重點(diǎn)支持可再生能源技術(shù)重點(diǎn)領(lǐng)域的研發(fā)，加強(qiáng)企業(yè)、大學(xué)、專業(yè)科研機(jī)構(gòu)的產(chǎn)學(xué)研合作，以突破生產(chǎn)環(huán)節(jié)中關(guān)鍵設(shè)備裝置的制造，提高能源資源一次利用與循環(huán)使用技術(shù)水平，加速科技成果轉(zhuǎn)化，提高可再生能源效率。

    2. 擴(kuò)寬融資渠道，吸引社會(huì)資本進(jìn)入可再生能源產(chǎn)業(yè)。

    國家在制定可再生能源金融激勵(lì)類政策時(shí)，對(duì)不同類型可再生能源企業(yè)實(shí)行有差異低息貸款，降低相關(guān)企業(yè)特別是中小企業(yè)的生產(chǎn)成本，緩解資金壓力，同時(shí)降低了行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，提高可再生能源領(lǐng)域企業(yè)的發(fā)展活力。中國可建立多層次的貸款優(yōu)惠機(jī)構(gòu)體系，除政府、國有企業(yè)牽頭外，擴(kuò)大其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的參與，吸引更多資本進(jìn)入。實(shí)現(xiàn)多種融資渠道的配合，利用特許權(quán)項(xiàng)目融資，既可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能夠調(diào)動(dòng)私有企業(yè)從事可再生能源行業(yè)的積極性。

    3. 完善可再生能源調(diào)控監(jiān)管類政策，改善可再生能源市場(chǎng)環(huán)境。

    首先，中國的調(diào)控監(jiān)管政策針對(duì)性不強(qiáng)，整體設(shè)計(jì)略顯粗糙，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化政策適用對(duì)象特征，盡可能制定針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)更為細(xì)致的監(jiān)管政策；其次，建立具體行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，完善可再生能源配額制度，發(fā)行可再生能源許可證，制定可再生能源電量固定采購價(jià)格制度，保證可再生能源所發(fā)電量全部上網(wǎng)，調(diào)動(dòng)企業(yè)投資可再生能源的積極性；再次，擴(kuò)大能效標(biāo)識(shí)范圍，積極向公眾傳播可再生能源經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和技術(shù)等方面信息，提高可再生能源技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用的公眾意識(shí)，從價(jià)值鏈的后端拉動(dòng)可再生能源的發(fā)展。

    4. 豐富政策工具的配套使用。

    中國目前各類可再生能源政策工具的運(yùn)用過于單一化，應(yīng)加強(qiáng)各類可再生能源政策中多種政策工具的綜合使用，以增強(qiáng)各政策工具的調(diào)控效果。

    中國可加強(qiáng)上網(wǎng)電價(jià)、凈計(jì)量電價(jià)政策與可再生能源配額制的配套使用；完善加速折舊、投資抵免等稅收優(yōu)惠政策，建立涵蓋增值稅、所得稅、關(guān)稅、環(huán)境稅等全方位稅收優(yōu)惠體系；實(shí)現(xiàn)政府直接財(cái)政補(bǔ)貼、低息貸款和間接信貸擔(dān)保多手段相適應(yīng)的資本支持。