讀懂“5·31”新政 光伏行業(yè)才能無懼挑戰(zhàn)

    2018年5月31日，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局發(fā)布了《關(guān)于 2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》(發(fā)改能源[2018]823號,下稱“《通知》”)。《通知》對普通光伏電站建設(shè)(集中式光伏電站)和分布式光伏項目建設(shè)的建設(shè)規(guī)模指標(biāo)、補貼政策、定價政策做出了新的規(guī)定。《通知》的出臺對光伏行業(yè)造成巨大震動，不僅在電價上確定“兩下調(diào)”原則，同時對光伏建設(shè)規(guī)模進行了縮減。

    本文以“5.31”新政為時間節(jié)點，主要從建設(shè)規(guī)模指標(biāo)、補貼政策及上網(wǎng)電價等方面簡要介紹新政對普通光伏電站和分布式光伏建設(shè)項目的影響。

    一、普通光伏電站(集中式光伏電站)

    1.建設(shè)規(guī)模指標(biāo)及補貼政策

    在《通知》發(fā)布前，各省、市普通光伏電站的建設(shè)規(guī)模，需按照國家能源局發(fā)布的《2017-2020年光伏電站新增建設(shè)規(guī)模方案》(下稱“《規(guī)模方案》”)執(zhí)行，其中北京、天津、上海、福建、重慶、西藏、海南7個省(區(qū)、市)未設(shè)定建設(shè)規(guī)模指標(biāo)上限，可自行管理本區(qū)域光伏電站建設(shè)規(guī)模，根據(jù)本地區(qū)能源規(guī)劃、市場消納等條件有序建設(shè)。

    《通知》對于普通光伏電站的建設(shè)規(guī)模做出了新的規(guī)定：“根據(jù)行業(yè)發(fā)展實際，暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模。在國家未下發(fā)文件啟動普通電站建設(shè)工作前，各地不得以任何形式安排需國家補貼的普通電站建設(shè)。”換言之，在《通知》發(fā)布后，2018年各地將暫不分配需要中央財政補貼的普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，即使是在《規(guī)模方案》中未設(shè)定指標(biāo)上限的省(區(qū)、市)也沒有享受中央補貼的普通光伏電站建設(shè)規(guī)模(西藏除外)。《通知》出臺后，《規(guī)模方案》中與《通知》不符的部分應(yīng)以《通知》為準(zhǔn)。考慮到《通知》的追溯既往效力的不確定性，各地方根據(jù)屆時有效的《規(guī)模方案》已經(jīng)下發(fā)的指標(biāo)，特別是已經(jīng)開始建設(shè)甚至投運的電站是否會作廢還有待監(jiān)管部門進一步確認。不過，《通知》也明確指出，對于不需要國家補貼的光伏發(fā)電項目，各地可根據(jù)實際情況、消納能力，自行安排建設(shè)。

    國家對普通光伏電站的補貼方式為：光伏發(fā)電上網(wǎng)電價高出燃煤機組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(含脫硫、脫硝、除塵)部分通過國家可再生能源發(fā)展基金予以補貼。

    但按照《通知》關(guān)于建設(shè)規(guī)模的規(guī)定，在2018年5月31日之后獲得備案的普通光伏電站，國家將不再給予財政補貼。《通知》鼓勵各地根據(jù)各自實際出臺政策支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關(guān)要求自行安排各類不需要國家補貼的光伏發(fā)電項目。

    2.上網(wǎng)電價

    在《通知》發(fā)布之前，按照國家發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于2018年光伏發(fā)電項目價格政策的通知》(發(fā)改價格規(guī)[2017]2196號，下稱“2196號文”)的規(guī)定，2018年1月1日之后投運的普通光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價分別調(diào)整為每千瓦時0.55元、0.65元、0.75元(含稅)。

    《通知》發(fā)布后，新投運的光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價每千瓦時統(tǒng)一降低0.05元;即，I類、II類、III類資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價分別調(diào)整為每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元(含稅)。但據(jù)中國光伏行業(yè)協(xié)會的消息，對于2017年及之前獲得指標(biāo)的地面電站，如在2018年6月30日之前建成并網(wǎng)，仍將享受2017年0.65元、0.75元、0.85元/千瓦時的標(biāo)桿電價。上述信息還有待發(fā)改部門及能源局正式確認。

    除降低標(biāo)桿上網(wǎng)電價外，為了推進市場化資源配置和市場定價，在2016年國家發(fā)展改革委、國家能源局出臺《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實行競爭方式配置項目的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源[2016]1163號，下稱“1163號文”)的基礎(chǔ)上，《通知》還規(guī)定所有普通光伏電站均須通過競爭性招標(biāo)方式確定項目業(yè)主，且招標(biāo)確定的價格不得高于降價后的標(biāo)桿上網(wǎng)電價。

    二、分布式光伏項目

    1.建設(shè)規(guī)模指標(biāo)及補貼政策

    根據(jù)1163號文，利用固定建筑物屋頂、墻面及附屬場所建設(shè)的光伏發(fā)電項目以及全部自發(fā)自用的地面光伏電站項目不受年度規(guī)模限制，各地區(qū)可隨時受理項目備案，項目投產(chǎn)后即納入國家可再生能源發(fā)電補貼范圍。

    《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》(國能發(fā)新能[2017]31號)中也規(guī)定，對屋頂光伏以及建立市場化交易機制就近消納的2萬千瓦以下光伏電站等分布式項目，市場主體在符合技術(shù)條件和市場規(guī)則的情況下自主建設(shè)。

    但《通知》對2018年分布式光伏電站的建設(shè)總規(guī)模設(shè)置了上限：“今年安排1000萬千瓦左右規(guī)模用于支持分布式光伏項目建設(shè)。考慮今年分布式光伏已建情況，明確各地5月31日(含)前并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項目納入國家認可的規(guī)模管理范圍，未納入國家認可規(guī)模管理范圍的項目，由地方依法予以支持。” 2018年5月31日之前并網(wǎng)的項目基本已達10GW，因此5月31日之前已備案但沒有并網(wǎng)的分布式電站項目需等待納入2019年的補貼規(guī)模或地方出臺補貼政策。

    按照《通知》的規(guī)定，2018年5月31日(含)之前并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項目為納入國家認可的規(guī)模管理范圍(10GW)，屬于享受2018年補貼的范圍，而2018年5月31日之后并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項目不享受2018年國家光伏補貼，只能等待獲得2019年的光伏補貼指標(biāo)。同時《通知》鼓勵各地出臺政策支持不需要國家補貼的光伏發(fā)電項目。

    2.上網(wǎng)電價

    根據(jù)2196號文，2018年1月1日以后投運的、采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目，全電量度電補貼標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時0.37元(含稅)。采用“全額上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目按所在資源區(qū)光伏電站(普通電站)價格執(zhí)行。

    而自《通知》公布之日起，新投運的、采用“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目，全電量度電補貼標(biāo)準(zhǔn)降低0.05元，即補貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整由每千瓦時0.37元調(diào)整為每千瓦時0.32元(含稅)。采用“全額上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目依舊按所在資源區(qū)光伏電站(普通電站)價格執(zhí)行。分布式光伏發(fā)電項目自用電量免收隨電價征收的各類政府性基金及附加、系統(tǒng)備用容量費和其他相關(guān)并網(wǎng)服務(wù)費。

    三、對投資者的挑戰(zhàn)

    “5.31”新政堪稱光伏行業(yè)史上最嚴厲的調(diào)控政策。《通知》的重點是限規(guī)模、限指標(biāo)、降補貼。該政策將給光伏行業(yè)的投資者帶來很大困難和不確定性：

    這些挑戰(zhàn)將在光伏行業(yè)形成新一輪洗牌，有利于緩解棄光限電、產(chǎn)能過剩問題，減小國家光伏補貼的缺口，優(yōu)化光伏項目的規(guī)模結(jié)構(gòu)，從而提高光伏企業(yè)競爭力，最終實現(xiàn)光伏行業(yè)由政策驅(qū)動逐步轉(zhuǎn)向市場自發(fā)驅(qū)動，完成從做大向做強的轉(zhuǎn)化。

    此外，投資者也可以考慮其它可行的商業(yè)模式，比如在進行充分的經(jīng)濟測算的前提下將“全額上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目轉(zhuǎn)為“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式，或者暫時放棄綠地項目的建設(shè)，轉(zhuǎn)而考慮收購存量電站等。