2016年初，一份由五大國(guó)字頭新能源企業(yè)聯(lián)署的意見(jiàn)函被遞交到了國(guó)家發(fā)改委。五大新能源國(guó)企上書國(guó)家發(fā)改委反映的主要內(nèi)容是：對(duì)2016年甘肅新能源企業(yè)參與電量直接交易意見(jiàn)及建議。

    該意見(jiàn)直陳：2016年甘肅省給新能源的發(fā)電量?jī)H有50億千瓦時(shí)，其余的發(fā)電量，全靠與大用戶簽訂直購(gòu)電量，或者與各企業(yè)的自備電廠簽訂發(fā)電權(quán)置換交易完成。這種政策在2015年已有所實(shí)施，在已進(jìn)行的交易中，新能源企業(yè)將區(qū)域標(biāo)桿電價(jià)全部讓出，僅得國(guó)家補(bǔ)貼，方可獲得部分發(fā)電權(quán)，“形成國(guó)家補(bǔ)貼新能源、新能源讓出電價(jià)，清潔能源補(bǔ)貼污染企業(yè)、高耗能企業(yè)的怪圈”。

    “就這么說(shuō)吧，相當(dāng)于一年下來(lái)，企業(yè)連貸款利息都還不上，”上述一家新能源企業(yè)負(fù)責(zé)人解釋稱，“這樣下去，以后誰(shuí)還會(huì)再投資新能源建設(shè)?”

    據(jù)調(diào)查了解，這五大國(guó)有新能源公司聯(lián)名上書國(guó)家發(fā)改委的背后，牽扯到的是中國(guó)風(fēng)電業(yè)的一個(gè)陳年舊疴——棄風(fēng)限電。

    逐年攀升的棄風(fēng)率

    所謂棄風(fēng)限電是指在風(fēng)機(jī)設(shè)備狀態(tài)正常、風(fēng)也很大的情況下，由于電網(wǎng)消納等原因，不讓風(fēng)電場(chǎng)發(fā)電。

    實(shí)際上，棄風(fēng)問(wèn)題是伴隨著中國(guó)風(fēng)電企業(yè)的發(fā)展愈演愈烈。而據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，2015年棄風(fēng)率無(wú)疑是最嚴(yán)重的一年。

    甘肅一家新能源公司負(fù)責(zé)人透露，2014年之前，他們的平均棄風(fēng)率在20%左右，但進(jìn)入2015年以來(lái)，棄風(fēng)率直線上揚(yáng)：1至5月，平均棄風(fēng)率達(dá)30%。進(jìn)入6月后，平均棄風(fēng)率都在50%以上，最高的7月達(dá)到65.7%。據(jù)該負(fù)責(zé)人透露，粗略估算，僅其所在的企業(yè)2015年因棄風(fēng)限電造成的收入損失約為2.9億元。

    另一家寧夏新能源企業(yè)負(fù)責(zé)人稱，寧夏的情況也并不樂(lè)觀。他所在的公司從2015年9月起，棄風(fēng)率開(kāi)始持續(xù)上漲，9月的棄風(fēng)率為12.68%，10月已漲至36.5%，11月為62%，12月已經(jīng)達(dá)到90%。

    “棄風(fēng)90%，就是一個(gè)風(fēng)電場(chǎng)有30臺(tái)風(fēng)機(jī)，只允許開(kāi)3臺(tái);如果這個(gè)風(fēng)場(chǎng)是裝機(jī)10萬(wàn)千瓦，那就要白白損失9萬(wàn)千瓦。”這位企業(yè)負(fù)責(zé)人解釋。

    國(guó)家能源局公布的數(shù)據(jù)證明，高棄風(fēng)率在2015年的確不是偶發(fā)現(xiàn)象。據(jù)《2015年上半年全國(guó)風(fēng)電并網(wǎng)運(yùn)行情況》，2015年上半年，全國(guó)平均棄風(fēng)率達(dá)15.2%，同比上升6.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，棄風(fēng)率最高的三個(gè)地區(qū)依次是吉林(42.96%)、甘肅(30.98%)和新疆(28.82%)。

    “2015年應(yīng)該是史上棄風(fēng)率最高的一年。”中國(guó)風(fēng)能協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)秦海巖表示，“發(fā)改委能源局的官方數(shù)據(jù)還沒(méi)有發(fā)布，我們業(yè)內(nèi)估計(jì)，全年總棄風(fēng)電量約為350億度電，直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)180億元。全年的棄風(fēng)損失幾乎抵消了2015年全年新增裝機(jī)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。”

    然而，真正令業(yè)界震動(dòng)的是，2015年如此高的棄風(fēng)率并非是由于技術(shù)原因，而更多是由于政策原因。“之前風(fēng)場(chǎng)也會(huì)棄風(fēng)，但一般屬于主動(dòng)棄風(fēng)，主要是出于技術(shù)或者安全原因。”上述甘肅新能源企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹，“但是2015年不一樣了，是明明可以發(fā)電，風(fēng)呼呼刮，但卻不允許你發(fā)電。”

    質(zhì)疑地方政府違法

    “不允許發(fā)電”是以要求新能源企業(yè)參與電量交易的形式出現(xiàn)的。以甘肅為例，2015年，甘肅省政府和發(fā)改委先后推出了三條政策，要求新能源企業(yè)參與電量直接交易。

    2015年6月，甘肅省發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展2015年新能源直接交易試點(diǎn)的通知》。這份編號(hào)為甘發(fā)改商價(jià)【2015】674號(hào)的文件將這項(xiàng)政策的初衷表述為：“為進(jìn)一步推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，促進(jìn)省內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”

    “但事實(shí)上這種政策并不能促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”上述甘肅新能源企業(yè)表示。該企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)一步解釋說(shuō)：“直接交易”的含義是，一個(gè)新能源發(fā)電場(chǎng)想要發(fā)電，必須先參加交易，找到用戶，“人家買多少，才能發(fā)多少”;同時(shí)，交易價(jià)格也必將低于國(guó)家規(guī)定的標(biāo)桿電價(jià)，因?yàn)椤皥?bào)價(jià)高，沒(méi)競(jìng)爭(zhēng)力，沒(méi)人買啊”。

    根據(jù)2006年開(kāi)始實(shí)施的《可再生能源法》：電網(wǎng)應(yīng)當(dāng)全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。

    “但現(xiàn)在變成了不僅不全額收購(gòu)，而且新能源企業(yè)連標(biāo)桿電價(jià)都拿不到，要賤賣，才能發(fā)電。”另一家風(fēng)電企業(yè)透露，甘肅省的標(biāo)桿電價(jià)是每度電價(jià)0.325元，風(fēng)電正常上網(wǎng)后，算上國(guó)家補(bǔ)貼，每度收入是0.54元。但在直接交易中，這家風(fēng)電企業(yè)最終的平均交易價(jià)格只有0.246元/千瓦時(shí)，算上國(guó)家補(bǔ)貼，每度電收入為0.461元，相當(dāng)于每發(fā)一度電，便直接虧損7分錢，這還不算運(yùn)營(yíng)成本和設(shè)備折舊。

    2015年11月，甘肅省能源監(jiān)管辦發(fā)布了第二個(gè)針對(duì)新能源企業(yè)的通知。這份編號(hào)為甘監(jiān)能市場(chǎng)【2015】163號(hào)的通知表示，將在2016年拿出中國(guó)鋁業(yè)的蘭州分公司和玉門油田分公司的自備電廠總共20.3億千瓦時(shí)的電量，由全省各家新能源公司申報(bào)電量，最終在甘肅能源辦監(jiān)管下“撮合交易”。

    由于傳統(tǒng)企業(yè)的自備電廠通常都是火電廠，這種交易通常被稱為“風(fēng)火電發(fā)電權(quán)交易”，即風(fēng)電企業(yè)為獲得發(fā)電的權(quán)力，要先從火電企業(yè)購(gòu)買發(fā)電量，而火電企業(yè)依靠交易發(fā)電權(quán)，就可以獲得收入。

    緊接著，2015年12月中旬，甘肅省發(fā)改委又推出了“甘肅省2016年電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易”政策。在這個(gè)政策中，新能源企業(yè)不僅要依靠和電力用戶交易獲得發(fā)電權(quán)，在交易過(guò)程中，還要和火電企業(yè)去競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格。

    “新能源企業(yè)本來(lái)依法擁有優(yōu)先全額發(fā)電上網(wǎng)的權(quán)力，但是現(xiàn)在既不優(yōu)先，又不全額，還強(qiáng)迫企業(yè)去買發(fā)電權(quán)。”他說(shuō)，“可是新能源發(fā)電項(xiàng)目的預(yù)算、規(guī)劃、貸款，都是有法律規(guī)定的，現(xiàn)在突然全不算數(shù)了，導(dǎo)致企業(yè)虧損運(yùn)營(yíng)，首先是違反了《可再生能源法》;其次是地方政府不講誠(chéng)信，這樣下去，誰(shuí)還敢再做投資?”

    類似政策不只出現(xiàn)在甘肅。

    上述寧夏新能源企業(yè)負(fù)責(zé)人透露，從2015年12月中旬開(kāi)始，寧夏經(jīng)信委和寧夏電網(wǎng)中心也召開(kāi)類似會(huì)議，提出2016年拿出60億千瓦時(shí)的外送電量，由西北五省的新能源企業(yè)與火電公司一同進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，價(jià)低者得。

    對(duì)于是否參與交易，這位負(fù)責(zé)人透露，企業(yè)的心態(tài)比較矛盾：不參加，可能就沒(méi)有發(fā)電權(quán);參加，卻也無(wú)法獲得合理的收入。他透露，2015年下半年，寧夏電力公司已組織過(guò)兩次新能源外送競(jìng)價(jià)交價(jià)，總計(jì)2億千瓦時(shí)，最終交易掛牌價(jià)僅為0.19元/千瓦時(shí)和0.24元/千瓦時(shí)，分別比寧夏的標(biāo)桿電價(jià)0.2771元/千瓦時(shí)低了8.7分和3.7分。

    他預(yù)計(jì)2016年新的競(jìng)價(jià)并不會(huì)有利于新能源企業(yè)。果然，12月17日，他收到了一份《2016年西北送山東(銀東直流)大用戶直接交易公告》，在為這項(xiàng)交易召開(kāi)的后續(xù)會(huì)議上，組織者動(dòng)員新能源企業(yè)委托電網(wǎng)公司代理，以“0”標(biāo)桿電價(jià)參與交易。這意味著，新能源企業(yè)讓出全部標(biāo)桿電價(jià)，僅得國(guó)家補(bǔ)貼電價(jià)，才能獲得發(fā)電權(quán)。

    利益分配問(wèn)題

    經(jīng)濟(jì)下滑導(dǎo)致全社會(huì)用電需求減弱，無(wú)疑是2015年棄風(fēng)率創(chuàng)紀(jì)錄的一個(gè)重要原因。

    根據(jù)國(guó)家能源局1月18日發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年，中國(guó)全社會(huì)用電量55500億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)僅有0.5%，相較于2014年下滑3.3個(gè)百分點(diǎn)，并且成為1974年以來(lái)的最低水平。

    另?yè)?jù)中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)于2015年12月發(fā)布的《2015年1-11月份電力工業(yè)運(yùn)行簡(jiǎn)況》，在棄風(fēng)率較高的2015年11月，有11個(gè)省份全社會(huì)用電量增速為負(fù)，其中增速低于-5%的省份全部是風(fēng)電資源富足的西北省份：甘肅(-10.7%)、新疆(-11.0%)、青海(-11.9%)和云南(-14.4%)。

    在2015年年底國(guó)家電網(wǎng)公司發(fā)布的《國(guó)家電網(wǎng)2015年新能源運(yùn)行消納情況》中，還將部分原因歸結(jié)為跨省跨區(qū)輸送通道能力不足的剛性約束。

    這份消納情況直接列舉了甘肅省的情況：甘肅酒泉風(fēng)電基地裝機(jī)規(guī)模已超過(guò)1200萬(wàn)千瓦、太陽(yáng)能發(fā)電近600萬(wàn)千瓦，但用于支持這些電力外送的酒泉-湖南特高壓直流工程直至2015年5月方核準(zhǔn)建設(shè)開(kāi)工，預(yù)計(jì)2017年才能投產(chǎn)，外送通道建設(shè)滯后于發(fā)電設(shè)施2至3年。

    在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這些都只是客觀原因。根本原因還是目前依然以計(jì)劃為主導(dǎo)的電力市場(chǎng)體制，以及中國(guó)電力市場(chǎng)尚未形成有序的競(jìng)爭(zhēng)體制。

    “首先，中國(guó)多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)延續(xù)至今，形成的一個(gè)意識(shí)和習(xí)慣是：優(yōu)先保證火電的發(fā)電量;其次，由于新能源發(fā)電有一定的不確定性，比如風(fēng)電，有風(fēng)才能發(fā)電。”秦海巖說(shuō)，“所以，目前形成的一個(gè)現(xiàn)象是，雖然《可再生能源法》規(guī)定了要優(yōu)先保障可再生能源的發(fā)電上網(wǎng)，但各地政府和電網(wǎng)在做電量計(jì)劃時(shí)，只有火電的計(jì)劃電量，而沒(méi)有風(fēng)電、光電等新能源的計(jì)劃電量。火電擁有了事實(shí)優(yōu)先的地位。”

    新能源發(fā)電量目前在全國(guó)總發(fā)電量中占比只有4%，在經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?qiáng)勁、全社會(huì)用電需求量大時(shí)，這種體制不會(huì)給新能源發(fā)電項(xiàng)目造成過(guò)大沖擊;可一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下滑、用電動(dòng)力減弱，慣有的“保火電”意識(shí)，便會(huì)直接威脅新能源發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

    客觀地看，在全社會(huì)用電量同比增長(zhǎng)僅有0.5%的背景下，不只是風(fēng)電企業(yè)的棄風(fēng)限電率達(dá)到歷史新高，各類型發(fā)電企業(yè)的平均發(fā)電小時(shí)均出現(xiàn)了大幅下滑。

    據(jù)中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)于2015年12月發(fā)布的《2015年1-11月份電力工業(yè)運(yùn)行簡(jiǎn)況》，全國(guó)風(fēng)電設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)同比下降了74小時(shí)。然而全國(guó)火電設(shè)備的平均利用小時(shí)數(shù)同比下降得更多，達(dá)355小時(shí)，降幅比2014年同期擴(kuò)大了94小時(shí)，在火電利用小時(shí)同比下降的28個(gè)省份中，下降最多的云南和福建甚至超過(guò)了900小時(shí)。

    “火電企業(yè)的體量比較大，因此，地方政府首先要面對(duì)的是火電企業(yè)效益下滑的問(wèn)題。火電企業(yè)同時(shí)還牽扯到相關(guān)行業(yè)的稅收、就業(yè)及由此帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家表示，“也要看到，在大家都吃不飽的情況下，這是一個(gè)在錯(cuò)誤的框架內(nèi)不得已而為之的辦法。”

    寧夏的情況或許可以作為注腳。據(jù)媒體報(bào)道，為進(jìn)一步拉動(dòng)煤炭增長(zhǎng)，寧夏地方政府促成神華寧煤集團(tuán)與區(qū)內(nèi)16家電力企業(yè)簽訂電煤合同，總量為2790萬(wàn)噸。在一篇題為《寧夏經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的破局路徑》中，區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹的經(jīng)驗(yàn)之一為：加大電煤合同兌現(xiàn)考核力度，確保區(qū)內(nèi)電廠每天消化寧煤8萬(wàn)噸。但一些地方政府的做法超出了新能源企業(yè)的接受范圍。

    一份云南省工業(yè)和信息化委員會(huì)下發(fā)的《2015年11月和12月風(fēng)電火電清潔能源置換交易工作方案通知》顯示，云南省工信委要求：因火電企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，2015年11月、12月，風(fēng)電場(chǎng)發(fā)電量要按一定置換比例，將風(fēng)電企業(yè)的電費(fèi)收入，按國(guó)家批復(fù)火電電價(jià)的60%支付給火電企業(yè)。

    在2015北京國(guó)際風(fēng)能大會(huì)的開(kāi)幕講話中，國(guó)家能源局新能源和可再生能源司副處長(zhǎng)公開(kāi)表示：風(fēng)電消納“不是技術(shù)問(wèn)題，更多是利益分配問(wèn)題”。

    2015年11月30日，國(guó)家主席習(xí)近平在氣候變化巴黎大會(huì)上發(fā)表主旨演講中也表示：中國(guó)將實(shí)施優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建低碳能源體系，并將盡力達(dá)到2030年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右。“雖然需要付出艱苦的努力，但我們有信心和決心實(shí)現(xiàn)我們的承諾。”

    在秦海巖看來(lái)，能否從制度上解決棄風(fēng)、棄光的問(wèn)題，是能否兌現(xiàn)這一承諾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

    事實(shí)上，棄風(fēng)限電現(xiàn)象已經(jīng)引起了國(guó)家層面的重視。在2015北京國(guó)際風(fēng)能大會(huì)上公開(kāi)表示：風(fēng)電“十三五”規(guī)劃的重點(diǎn)不是裝機(jī)和并網(wǎng)目標(biāo)，而是保持政策的穩(wěn)定性，并重點(diǎn)解決棄風(fēng)限電問(wèn)題;否則，裝機(jī)量增加，發(fā)電量不增長(zhǎng)，將造成投資浪費(fèi)，“整個(gè)行業(yè)的發(fā)展沒(méi)有意義”。

    電力體制改革涉及方方面面，2015年棄風(fēng)現(xiàn)象創(chuàng)歷史新高，原因也比較復(fù)雜，國(guó)家發(fā)改委正在研究解決辦法。

    2015年12月31日，國(guó)家能源局起草下發(fā)了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》。雖然尚在征求意見(jiàn)中，但一些條款已開(kāi)始向新能源企業(yè)傾斜。比如：將可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目年發(fā)電量劃分為“保障性收購(gòu)電量部分”和“市場(chǎng)交易電量部分”，各地電網(wǎng)要優(yōu)先安排保障性收購(gòu)部分，如因調(diào)度安排等原因?qū)е聸](méi)有優(yōu)先收購(gòu)，要對(duì)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目給予補(bǔ)償。

    上述多家新能源企業(yè)表示，如這一管理辦法能夠落實(shí)，將有效緩解目前的困局。

    據(jù)了解，目前各地新能源企業(yè)直接參與電量交易及風(fēng)火電發(fā)電權(quán)交易政策，已被緊急叫停，但新的政策仍未公布。<