作為全球戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)之一，各國的光伏發(fā)展始終與“補(bǔ)貼”力度密切相關(guān)。合理的光伏補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不僅對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模起到舉足輕重的作用，同時(shí)也考驗(yàn)著政府的管理智慧與管理水平。
自年初全國能源工作會(huì)議上公布2013年國內(nèi)光伏裝機(jī)目標(biāo)10GW之后，行業(yè)內(nèi)掀起了光伏電站補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼金額的討論高潮。目前，國家對(duì)大型光伏電站補(bǔ)貼實(shí)行每千瓦時(shí)1元的統(tǒng)一上網(wǎng)電價(jià)，并將于一季度末推出對(duì)分布式光伏電站的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)內(nèi)普遍預(yù)測(cè)，分布式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在0.4-0.6元/千瓦時(shí)之間。按照國家大型光伏與分布式光伏電站同步推進(jìn)的規(guī)劃，今年新增10GW光伏項(xiàng)目至少需要10億元以上的國家補(bǔ)貼。加上在2012年底搶發(fā)的4.5GW“金太陽”工程與光電建筑一體化項(xiàng)目，預(yù)計(jì)2013年，全年光伏補(bǔ)貼資金或?qū)⑼黄?00億元，其中僅“金太陽”一項(xiàng)就需要247.5億元的財(cái)政支出。
“一年300億元的光伏補(bǔ)貼”再次引發(fā)行業(yè)對(duì)于“應(yīng)否在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)中引入競(jìng)爭機(jī)制”這一話題的討論。
競(jìng)爭機(jī)制推動(dòng)作用不明顯
與國際上普遍實(shí)行的統(tǒng)一光伏上網(wǎng)電價(jià)有所區(qū)別，我國對(duì)光伏電站補(bǔ)貼主要有三種模式，即大型光伏電站統(tǒng)一上網(wǎng)電價(jià)、“金太陽”與“住建部光電一體化”項(xiàng)目的補(bǔ)貼。2012年，僅上述三項(xiàng)補(bǔ)貼項(xiàng)目，每年就需要財(cái)政部上百億的資金支撐，光伏補(bǔ)貼資金數(shù)額巨大，討論引入競(jìng)爭機(jī)制也在情理之中。
其實(shí)，早在2009年，我國第一個(gè)10兆瓦敦煌大型光伏示范電站項(xiàng)目，就曾經(jīng)在光伏補(bǔ)貼中引入競(jìng)爭機(jī)制。盡管當(dāng)時(shí)在競(jìng)標(biāo)中出現(xiàn)0.69元/千瓦時(shí)的最低價(jià)，但結(jié)果并未按照“價(jià)低者中”的原則，而是將中標(biāo)價(jià)格調(diào)整到1.09元/千瓦時(shí)。
民生證券新能源首席分析師王海生在接受采訪時(shí)說：“是否引入競(jìng)爭機(jī)制，需要看國家做這件事情的目的是什么。事實(shí)上在中國，無論風(fēng)電還是光伏都經(jīng)歷過幾輪的特許權(quán)招標(biāo)，但招標(biāo)結(jié)果并不理想。現(xiàn)在回過頭來看2009年光伏第一示范項(xiàng)目的招標(biāo)，會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)中標(biāo)價(jià)格即使放在現(xiàn)階段也明顯過低。這種欠缺理性的結(jié)果對(duì)推動(dòng)光伏行業(yè)發(fā)展的作用是不明顯的。”
“光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展到如今，產(chǎn)品成本與企業(yè)盈利空間已經(jīng)是相對(duì)透明的市場(chǎng)，如果國家在大力發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)之時(shí)，在補(bǔ)貼中引入所謂的競(jìng)爭機(jī)制，無疑是逼迫企業(yè)承受更低的盈利能力，這對(duì)當(dāng)前的光伏行業(yè)、企業(yè)而言無疑都將是雪上加霜。”王海生說。
可再生能源學(xué)會(huì)副理事長孟憲淦也指出，國家扶持光伏產(chǎn)業(yè)的態(tài)度是非常明確的，將光伏產(chǎn)業(yè)定位為重點(diǎn)培育的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。作為需要培育的產(chǎn)業(yè)，國家有責(zé)任有義務(wù)去花費(fèi)支撐光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要成本，同時(shí)也要允許投資者與供應(yīng)商有合理的利潤空間，才能真正促進(jìn)光伏行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。
“國家應(yīng)盡可能保護(hù)和促進(jìn)這個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在對(duì)‘路條’的控制上、資源的分配上、并網(wǎng)的難題解決上加大監(jiān)管力度，而非在補(bǔ)貼中引入競(jìng)爭機(jī)制。”孟憲淦說。
電力市場(chǎng)不完善 優(yōu)質(zhì)民企易被擠出
競(jìng)爭機(jī)制在成熟的市場(chǎng)化環(huán)境下，可以有效加速產(chǎn)業(yè)的“優(yōu)勝劣汰”，但選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)也是至關(guān)重要的因素。
邁哲華能源電力部行業(yè)分析師孫拓說：“引入競(jìng)爭機(jī)制是各個(gè)領(lǐng)域中的一個(gè)大趨勢(shì)，終有一天是要完全市場(chǎng)化、競(jìng)爭化的。但當(dāng)前對(duì)國內(nèi)光伏補(bǔ)貼引入競(jìng)爭機(jī)制還為時(shí)過早，時(shí)機(jī)也還不成熟。”孫拓同時(shí)指出，國內(nèi)出臺(tái)的補(bǔ)貼政策應(yīng)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)起到保護(hù)和促進(jìn)的作用，而不是加速市場(chǎng)紅海化的角色。
“很顯然，在補(bǔ)貼中引入競(jìng)爭機(jī)制對(duì)行業(yè)和企業(yè)各有利弊。如果采用合理的競(jìng)爭機(jī)制，可以有效促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭，扶植一批產(chǎn)品質(zhì)量好，價(jià)格低的企業(yè)，使資源得以充分地有效利用，但缺陷也是顯而易見的。首先，在現(xiàn)代化電力體制市場(chǎng)沒有完善之時(shí)，盲目在補(bǔ)貼中引入競(jìng)爭機(jī)制，必將導(dǎo)致企業(yè)將更多的精力專注于價(jià)格戰(zhàn)，忽視對(duì)產(chǎn)品技術(shù)的研發(fā)，喪失我國民營企業(yè)已在光伏領(lǐng)域取得的地位與話語權(quán)。另外，盲目在補(bǔ)貼中引入競(jìng)爭機(jī)制也將對(duì)我國以民企為主的光伏行業(yè)利潤形成打壓之勢(shì)，迫使國家大量補(bǔ)貼集中流入少數(shù)國企，重蹈其他行業(yè)的‘國進(jìn)民退’現(xiàn)象。”孫拓說，“在大量破產(chǎn)出局的民營光伏企業(yè)當(dāng)中將不乏技術(shù)領(lǐng)先者，給國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)造成重大損失。”
王海生也強(qiáng)調(diào)，從更深的層次來看，在補(bǔ)貼中引入競(jìng)爭機(jī)制也將導(dǎo)致部分企業(yè)鋌而走險(xiǎn)承受短期的虧損，用長期的利益換取短期的利益，出現(xiàn)短期非理性的搶奪局面。“這個(gè)搶奪實(shí)際上是短期利益和長期利益的倒掛，同時(shí)留下一個(gè)無風(fēng)險(xiǎn)套利的口子，部分光伏企業(yè)為搶奪補(bǔ)貼資源只有依靠關(guān)系和門路。這明顯與國家補(bǔ)貼促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的初衷相違背，所以需要國家出臺(tái)合理的制度才能約束這些行為的發(fā)生。”王海生說。
補(bǔ)貼應(yīng)以提高資金效率為前提
在采訪中，一些專家對(duì)光伏補(bǔ)貼中資金利用效率不高表示擔(dān)憂，矛頭多指向“金太陽”的這一事前補(bǔ)貼政策。該專家給記者算了一筆賬，他指出，2012年建設(shè)的大型光伏電站的規(guī)模是7GW，按照0.6元/千瓦時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，僅需要42億元的補(bǔ)貼。但在2012年末批準(zhǔn)的4.5GW“金太陽”項(xiàng)目，按照5.5元/瓦的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，僅此一項(xiàng)就需要200億元以上的國家補(bǔ)貼。
“用200億撬動(dòng)4GW-5GW的光伏裝機(jī)量，是不是有些不可思議？更何況‘金太陽’補(bǔ)貼的對(duì)象是制造企業(yè)，并未真正補(bǔ)貼到綠電上。之所以提出在補(bǔ)貼上引入競(jìng)爭機(jī)制也是希望補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)要規(guī)范化和市場(chǎng)化，補(bǔ)貼額度應(yīng)交給市場(chǎng)決定。”該專家是補(bǔ)貼采用競(jìng)爭機(jī)制的支持者。
但他強(qiáng)調(diào)：“搞公開透明的招投標(biāo)競(jìng)價(jià)，哪個(gè)企業(yè)要求的補(bǔ)貼額低就給哪個(gè)企業(yè)補(bǔ)貼，這樣的程序走下來，獲得補(bǔ)貼的企業(yè)一般來說是科技實(shí)力強(qiáng)、有競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，由他們來做光伏發(fā)電行業(yè)，再合適不過。政府不僅能夠節(jié)省大量調(diào)查行情的成本，掌握了光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)真實(shí)的情況，同時(shí)也抑制了大量不合格的企業(yè)進(jìn)入該行業(yè)，造成財(cái)政資金和社會(huì)資金的浪費(fèi)。接下來，以招投標(biāo)方式確定的補(bǔ)貼額為基準(zhǔn)，結(jié)合全國各地的區(qū)域差異，最終形成合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，最大程度地抵消政府干預(yù)對(duì)能源價(jià)格的扭曲。”
對(duì)于光伏補(bǔ)貼引入競(jìng)爭機(jī)制，無論支持方還是反對(duì)方，記者發(fā)現(xiàn)，大家的出發(fā)點(diǎn)均是站在推動(dòng)國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，希望國家進(jìn)一步提高光伏補(bǔ)貼資金的利用率。但值得注意的是，在目前國內(nèi)尚未建立起現(xiàn)代化的電力體制環(huán)境下，貿(mào)然在補(bǔ)貼中引入競(jìng)爭機(jī)制，只能倒逼企業(yè)用長期利益換取短期利益，也將是整個(gè)行業(yè)的一個(gè)倒退。
王海生介紹，全球并沒有一個(gè)國家在光伏補(bǔ)貼引入競(jìng)爭機(jī)制。他說：“中國并不是一個(gè)電力體制最合理的地區(qū)，如果是國外都沒有的話，在中國首先推出就是面臨極大風(fēng)險(xiǎn)，所以這種形式的合理性還是有待商榷的。”
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