財政部日前正式出臺的《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》，對可再生能源專項資金的扶持重點、申報及審批、財務管理、考核監(jiān)督等做出全面規(guī)定。
這意味著《可再生能源法》的12項配套法規(guī)規(guī)章基本出齊，它們將合力推動中國的可再生能源發(fā)展。
財政部發(fā)布的《辦法》顯然是這一系列規(guī)章中非常重要的部分。據介紹，可再生能源發(fā)展專項資金將以無償資助和貸款貼息兩種方式重點扶持三大領域：“潛力大、前景好的石油替代；建筑供熱、采暖和制冷；發(fā)電等可再生能源的開發(fā)利用”。
具體而言，該《辦法》規(guī)定，申請無償資助方式的，除標準制定等需由國家全額資助外，項目承擔單位和個人須提供與無償資助資金等額以上的自有配套資金。貼息資金根據實際到位銀行貸款、合同約定利息率以及實際支付利息數額確定，貼息年限為1～3年，年貼息率最高不超過3%。其中，“風能以其相對成熟的技術和規(guī)模化的便利，將得到專項資金的大力支持，用于風能的專項資金將主要用于補助和檢測認證體系的建立，”風能協會負責人稱。
國家發(fā)改委能源所可再生能源中心主任、《可再生能源法》起草人之一王仲穎表示，國家對風電的支持政策基本上已經比較完善了，可以說是相當優(yōu)惠。這些政策法規(guī)整體思路上，就是支持風電產業(yè)化和自主化，以實現風電對石油、煤炭等等能源的替代。
首先是2005年7月出臺的《關于風電建設管理有關要求的通知》，《通知》中明確規(guī)定了風電設備國產化率要達到70%以上，未滿足國產化要求的風電場不許建設，進口設備要按章納稅。
其次是今年1月1日開始正式實施的《可再生能源法》。該法要求電網企業(yè)為可再生能源電力上網提供便利，并全額收購符合標準的可再生能源電量，以使可再生能源電力企業(yè)得以生存，并逐步提高能源市場競爭力。該《法》將風電特許權項目中的特殊之處用法律條文作為通用的規(guī)定，將風電的發(fā)展納入法制的框架。
考慮到現階段可再生能源開發(fā)利用的投資成本比較高，為加快技術開發(fā)和市場形成，《可再生能源法》還分別就設立可再生能源發(fā)展專項資金，為可再生能源開發(fā)利用項目提供有財政貼息優(yōu)惠的貸款，對列入可再生能源產業(yè)發(fā)展指導目標的項目提供稅收優(yōu)惠等扶持措施作了規(guī)定。
之后，有關部門陸續(xù)出臺了12部配套法規(guī)，其中，“最需關注的是三大法規(guī)，”王仲穎指出。這三大法規(guī)是《可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定》、《可再生能源產業(yè)指導目錄》和《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》。
特別是《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》規(guī)定，風能發(fā)電價格實行政府指導價即通過招標確定的中標價格。《試行辦法》還明確了可再生能源的費用分攤機制，規(guī)定可再生能源發(fā)電項目上網電價高于當地燃煤機組標桿上網電價的部分等費用，各省級電網企業(yè)按其銷售電量占全國的比例，分攤全國可再生能源電價附加額，其實際支付的可再生能源電價附加與其應承擔的電價附加的差額，在全國范圍內實行統一調配。
風電價格一直是制約風電發(fā)展的重要問題，配套法規(guī)的出臺明確了風電的價格形成機制。此前的風能發(fā)電電費一般只在省級電網甚至更小的電網內分攤。由于風能發(fā)電項目一般都位于經濟相對落后的內蒙古、甘肅等中西部省區(qū)，當地難以承受較高的分攤電價，在很大程度上也制約了風電的發(fā)展。現在通過在全國范圍內分攤電價，將大大促進風電的發(fā)展。
“在及時制定配套政策方面，《可再生能源法》是做得最好的法律之一。”全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室主任孫佑海表示。
風電自身優(yōu)勢博得政策青睞
為什么要給風能這樣多的優(yōu)惠政策？在可再生能源中，風力發(fā)電是世界上公認的最接近商業(yè)化的可再生能源技術之一。風力發(fā)電不消耗礦產資源，發(fā)電過程對環(huán)境沒有破壞影響，在強調可持續(xù)發(fā)展、保護環(huán)境的今天，風電已經成為人們普遍歡迎的清潔能源。
作為能源消耗大國，中國能否保持經濟快速增長和可持續(xù)發(fā)展，能源問題成為決定成敗的關鍵。有數據顯示，中國的風能儲備占世界風能的9.2%，居世界首位，具有商業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展的潛力，大力發(fā)展之下有望解決我國能源緊缺問題。
我國計劃到2020年，風電總裝機容量達到3000萬千瓦，風電及太陽能發(fā)電等可再生能源有望占到總裝機容量的8%～10%。而目前，中國風力發(fā)電裝機容量僅占全國電力裝機的0.11%。
國家發(fā)改委能源局可再生能源處調研員梁志鵬指出，“我國可開發(fā)利用的風能資源量較大，但是由于風力發(fā)電固有的間歇性和波動性以及風電項目造價高，技術不成熟，使其在目前電力市場中的經濟性差，進入規(guī)模化發(fā)展困難重重。政府政策支持是風電發(fā)展的根本保障”。
縱觀國際上支持風電發(fā)展的政策機制有三種：一是采取固定收購價格機制，對風電發(fā)展的數量沒有限制；二是采取招標機制，政府規(guī)定風電發(fā)展的裝機容量，通過招標競爭形式確定開發(fā)商；三是配額制，即政府規(guī)定可再生能源電力在電力消費總量中的配額比例，供電公司完成配額。
王仲穎也表示，從國際經驗看，政府的激勵政策在新能源發(fā)展過程中舉足輕重。這些政策措施包括各種形式的補貼、價格優(yōu)惠、稅收減免、貼息或低息貸款等。高強度的激勵機制是克服障礙、促進發(fā)展的關鍵性措施。
特許權政策尚待在實踐中完善
然而，回顧我國可再生能源激勵政策，以“還本付息、合理利潤、全額收購”為原則的鼓勵政策，曾經在很長一段時間內對風電發(fā)展起著積極的促進作用。但是由于這種定價原則是以個別項目成本為基礎，成本高了，電價也可隨之升高，企業(yè)沒有降低成本的壓力。
隨著電力體制改革和電價政策改革，我國開始對常規(guī)電力項目實行以先進水平平均成本為基礎的定價原則，并在部分地區(qū)實行競價上網。這種大環(huán)境的變化，使風電的“還本付息”鼓勵政策與電力市場改革產生了明顯的不適應。
從2001年1月開始，我國政府將在石油、天然氣行業(yè)勘探開發(fā)中實施較成功的特許權制度用于風力發(fā)電項目的開發(fā)和實施，而此次通過《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》將這種模式確認。
目前這種特許權招標的模式在實踐中受到了一些質疑。之前業(yè)內廣為期盼的是“火電電價+0.25元/度”形成的固定電價，即以燃煤為參照的標桿電價加補貼每度電0.25元。
《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》出臺后，政策的初衷和執(zhí)行者的行為出現嚴重偏差，有的企業(yè)報出“跳樓價”，引起了其它企業(yè)的極大不滿，因此對政策產生疑義。
最讓投資者心有余悸的是2003年江蘇如東10萬千瓦風電特許權招標項目。當時共有6家投資商投標該項目，參加者有華睿集團、華能新能源環(huán)保產業(yè)控股有限公司、龍源電力集團等公司。除了華睿，其余公司的投標價均在每度電0.6～0.7元之間。在招標現場，黑馬華睿殺出，報出了0.39元的低價，引起招標現場嘩然。據業(yè)內人士透露，主持招標的負責人曾力勸華睿退出，但華睿一再堅持。最終，華睿中標，中標價格也被調高至0.436元。但目前該項目由于貸款和風機選型出現拖延，整個項目的工期明顯滯后。
龍源電力集團公司總經理謝長軍認為，“國內風電特許權招標項目以電價最低作為競爭標尺，一些投標者不盡合理的低電價，不僅帶來了市場的惡性競爭，而且項目投入運行后，使開發(fā)投資企業(yè)面臨較大經營風險，更不利于地方經濟的發(fā)展。希望國家有關部門抓緊制定合理的可再生能源發(fā)電價格政策”。
對此，梁志鵬表示，從長遠來看，風電特許權政策的具體內容還需要不斷完善，盡力避免風電特許權招標中在價格上出現的惡性競爭，避免過度追求低成本，注重國產風電設備制造水平和能力的提高，保護投資者的積極性。在今后風電特許權政策的實施中，還要注重特許權政策與其它相關政策的結合。
國家發(fā)改委能源局副局長吳貴輝也表示，隨著可再生能源規(guī)模的不斷擴大、技術不斷進步、管理不斷成熟，政策肯定會要調整的。“就拿電價來說，可能有的要調高，有的可能要調低。我相信會存在這種情況”。
另外，謝長軍還表示：“國家雖然在稅收、國產化、并網方面有一些鼓勵政策，但是對于正處在幼稚期的產業(yè)來講，力度不夠”。
而在王仲穎看來，真正的問題在于：當前風電產業(yè)化才剛剛開始，面臨許多方面的體制障礙。風電規(guī)劃需要納入全國一盤棋的規(guī)劃中，需要政府部門的計劃強制實行。在他看來，當前相互牽連的三大問題，都需要政府部門的統籌解決，即風力資源、技術自主化和電網規(guī)劃。“國家不介入，企業(yè)是無法做到的”。
再者，雖然有法律規(guī)定電網企業(yè)必須收購風電，但是電網企業(yè)是否有內在動力，還是一個問題。由于風能發(fā)電項目一般都在遠離電網尤其是骨干電網的偏遠地區(qū)，投資建設和管理并網發(fā)電項目的接入系統，給電網企業(yè)建設和管理電網帶來挑戰(zhàn)，在一定程度上也會增加財務成本。隨著風電場裝機容量的增加以及風電裝機在某個地區(qū)電網中所占比例的增加，這些負面影響就可能成為風電并網的制約因素。
這些問題不解決，風電的產業(yè)化很難進行下去。王仲穎透露，針對這些問題，財政部和能源部門不日將有新規(guī)出臺。
這意味著《可再生能源法》的12項配套法規(guī)規(guī)章基本出齊，它們將合力推動中國的可再生能源發(fā)展。
財政部發(fā)布的《辦法》顯然是這一系列規(guī)章中非常重要的部分。據介紹，可再生能源發(fā)展專項資金將以無償資助和貸款貼息兩種方式重點扶持三大領域：“潛力大、前景好的石油替代；建筑供熱、采暖和制冷；發(fā)電等可再生能源的開發(fā)利用”。
具體而言，該《辦法》規(guī)定，申請無償資助方式的，除標準制定等需由國家全額資助外，項目承擔單位和個人須提供與無償資助資金等額以上的自有配套資金。貼息資金根據實際到位銀行貸款、合同約定利息率以及實際支付利息數額確定，貼息年限為1～3年，年貼息率最高不超過3%。其中，“風能以其相對成熟的技術和規(guī)模化的便利，將得到專項資金的大力支持，用于風能的專項資金將主要用于補助和檢測認證體系的建立，”風能協會負責人稱。
國家發(fā)改委能源所可再生能源中心主任、《可再生能源法》起草人之一王仲穎表示，國家對風電的支持政策基本上已經比較完善了，可以說是相當優(yōu)惠。這些政策法規(guī)整體思路上，就是支持風電產業(yè)化和自主化，以實現風電對石油、煤炭等等能源的替代。
首先是2005年7月出臺的《關于風電建設管理有關要求的通知》，《通知》中明確規(guī)定了風電設備國產化率要達到70%以上，未滿足國產化要求的風電場不許建設，進口設備要按章納稅。
其次是今年1月1日開始正式實施的《可再生能源法》。該法要求電網企業(yè)為可再生能源電力上網提供便利，并全額收購符合標準的可再生能源電量，以使可再生能源電力企業(yè)得以生存，并逐步提高能源市場競爭力。該《法》將風電特許權項目中的特殊之處用法律條文作為通用的規(guī)定，將風電的發(fā)展納入法制的框架。
考慮到現階段可再生能源開發(fā)利用的投資成本比較高，為加快技術開發(fā)和市場形成，《可再生能源法》還分別就設立可再生能源發(fā)展專項資金，為可再生能源開發(fā)利用項目提供有財政貼息優(yōu)惠的貸款，對列入可再生能源產業(yè)發(fā)展指導目標的項目提供稅收優(yōu)惠等扶持措施作了規(guī)定。
之后，有關部門陸續(xù)出臺了12部配套法規(guī)，其中，“最需關注的是三大法規(guī)，”王仲穎指出。這三大法規(guī)是《可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定》、《可再生能源產業(yè)指導目錄》和《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》。
特別是《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》規(guī)定，風能發(fā)電價格實行政府指導價即通過招標確定的中標價格。《試行辦法》還明確了可再生能源的費用分攤機制，規(guī)定可再生能源發(fā)電項目上網電價高于當地燃煤機組標桿上網電價的部分等費用，各省級電網企業(yè)按其銷售電量占全國的比例，分攤全國可再生能源電價附加額，其實際支付的可再生能源電價附加與其應承擔的電價附加的差額，在全國范圍內實行統一調配。
風電價格一直是制約風電發(fā)展的重要問題，配套法規(guī)的出臺明確了風電的價格形成機制。此前的風能發(fā)電電費一般只在省級電網甚至更小的電網內分攤。由于風能發(fā)電項目一般都位于經濟相對落后的內蒙古、甘肅等中西部省區(qū)，當地難以承受較高的分攤電價，在很大程度上也制約了風電的發(fā)展。現在通過在全國范圍內分攤電價，將大大促進風電的發(fā)展。
“在及時制定配套政策方面，《可再生能源法》是做得最好的法律之一。”全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室主任孫佑海表示。
風電自身優(yōu)勢博得政策青睞
為什么要給風能這樣多的優(yōu)惠政策？在可再生能源中，風力發(fā)電是世界上公認的最接近商業(yè)化的可再生能源技術之一。風力發(fā)電不消耗礦產資源，發(fā)電過程對環(huán)境沒有破壞影響，在強調可持續(xù)發(fā)展、保護環(huán)境的今天，風電已經成為人們普遍歡迎的清潔能源。
作為能源消耗大國，中國能否保持經濟快速增長和可持續(xù)發(fā)展，能源問題成為決定成敗的關鍵。有數據顯示，中國的風能儲備占世界風能的9.2%，居世界首位，具有商業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展的潛力，大力發(fā)展之下有望解決我國能源緊缺問題。
我國計劃到2020年，風電總裝機容量達到3000萬千瓦，風電及太陽能發(fā)電等可再生能源有望占到總裝機容量的8%～10%。而目前，中國風力發(fā)電裝機容量僅占全國電力裝機的0.11%。
國家發(fā)改委能源局可再生能源處調研員梁志鵬指出，“我國可開發(fā)利用的風能資源量較大，但是由于風力發(fā)電固有的間歇性和波動性以及風電項目造價高，技術不成熟，使其在目前電力市場中的經濟性差，進入規(guī)模化發(fā)展困難重重。政府政策支持是風電發(fā)展的根本保障”。
縱觀國際上支持風電發(fā)展的政策機制有三種：一是采取固定收購價格機制，對風電發(fā)展的數量沒有限制；二是采取招標機制，政府規(guī)定風電發(fā)展的裝機容量，通過招標競爭形式確定開發(fā)商；三是配額制，即政府規(guī)定可再生能源電力在電力消費總量中的配額比例，供電公司完成配額。
王仲穎也表示，從國際經驗看，政府的激勵政策在新能源發(fā)展過程中舉足輕重。這些政策措施包括各種形式的補貼、價格優(yōu)惠、稅收減免、貼息或低息貸款等。高強度的激勵機制是克服障礙、促進發(fā)展的關鍵性措施。
特許權政策尚待在實踐中完善
然而，回顧我國可再生能源激勵政策，以“還本付息、合理利潤、全額收購”為原則的鼓勵政策，曾經在很長一段時間內對風電發(fā)展起著積極的促進作用。但是由于這種定價原則是以個別項目成本為基礎，成本高了，電價也可隨之升高，企業(yè)沒有降低成本的壓力。
隨著電力體制改革和電價政策改革，我國開始對常規(guī)電力項目實行以先進水平平均成本為基礎的定價原則，并在部分地區(qū)實行競價上網。這種大環(huán)境的變化，使風電的“還本付息”鼓勵政策與電力市場改革產生了明顯的不適應。
從2001年1月開始，我國政府將在石油、天然氣行業(yè)勘探開發(fā)中實施較成功的特許權制度用于風力發(fā)電項目的開發(fā)和實施，而此次通過《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》將這種模式確認。
目前這種特許權招標的模式在實踐中受到了一些質疑。之前業(yè)內廣為期盼的是“火電電價+0.25元/度”形成的固定電價，即以燃煤為參照的標桿電價加補貼每度電0.25元。
《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》出臺后，政策的初衷和執(zhí)行者的行為出現嚴重偏差，有的企業(yè)報出“跳樓價”，引起了其它企業(yè)的極大不滿，因此對政策產生疑義。
最讓投資者心有余悸的是2003年江蘇如東10萬千瓦風電特許權招標項目。當時共有6家投資商投標該項目，參加者有華睿集團、華能新能源環(huán)保產業(yè)控股有限公司、龍源電力集團等公司。除了華睿，其余公司的投標價均在每度電0.6～0.7元之間。在招標現場，黑馬華睿殺出，報出了0.39元的低價，引起招標現場嘩然。據業(yè)內人士透露，主持招標的負責人曾力勸華睿退出，但華睿一再堅持。最終，華睿中標，中標價格也被調高至0.436元。但目前該項目由于貸款和風機選型出現拖延，整個項目的工期明顯滯后。
龍源電力集團公司總經理謝長軍認為，“國內風電特許權招標項目以電價最低作為競爭標尺，一些投標者不盡合理的低電價，不僅帶來了市場的惡性競爭，而且項目投入運行后，使開發(fā)投資企業(yè)面臨較大經營風險，更不利于地方經濟的發(fā)展。希望國家有關部門抓緊制定合理的可再生能源發(fā)電價格政策”。
對此，梁志鵬表示，從長遠來看，風電特許權政策的具體內容還需要不斷完善，盡力避免風電特許權招標中在價格上出現的惡性競爭，避免過度追求低成本，注重國產風電設備制造水平和能力的提高，保護投資者的積極性。在今后風電特許權政策的實施中，還要注重特許權政策與其它相關政策的結合。
國家發(fā)改委能源局副局長吳貴輝也表示，隨著可再生能源規(guī)模的不斷擴大、技術不斷進步、管理不斷成熟，政策肯定會要調整的。“就拿電價來說，可能有的要調高，有的可能要調低。我相信會存在這種情況”。
另外，謝長軍還表示：“國家雖然在稅收、國產化、并網方面有一些鼓勵政策，但是對于正處在幼稚期的產業(yè)來講，力度不夠”。
而在王仲穎看來，真正的問題在于：當前風電產業(yè)化才剛剛開始，面臨許多方面的體制障礙。風電規(guī)劃需要納入全國一盤棋的規(guī)劃中，需要政府部門的計劃強制實行。在他看來，當前相互牽連的三大問題，都需要政府部門的統籌解決，即風力資源、技術自主化和電網規(guī)劃。“國家不介入，企業(yè)是無法做到的”。
再者，雖然有法律規(guī)定電網企業(yè)必須收購風電，但是電網企業(yè)是否有內在動力，還是一個問題。由于風能發(fā)電項目一般都在遠離電網尤其是骨干電網的偏遠地區(qū)，投資建設和管理并網發(fā)電項目的接入系統，給電網企業(yè)建設和管理電網帶來挑戰(zhàn)，在一定程度上也會增加財務成本。隨著風電場裝機容量的增加以及風電裝機在某個地區(qū)電網中所占比例的增加，這些負面影響就可能成為風電并網的制約因素。
這些問題不解決，風電的產業(yè)化很難進行下去。王仲穎透露，針對這些問題，財政部和能源部門不日將有新規(guī)出臺。
免責聲明：本文僅代表作者個人觀點，與電源在線網無關。其原創(chuàng)性以及文中陳述文字和內容未經本站證實，對本文以及其中全部或者部分內容、文字的真實性、完整性、及時性本站不作任何保證或承諾，請讀者僅作參考，并請自行核實相關內容。
編輯：NewsSource
來源：中國投資
編輯：NewsSource
來源：中國投資
本文鏈接：能源政策與風電產業(yè)化進程比翼雙飛
http:www.mangadaku.com/news/2006-11/200611209653.html
http:www.mangadaku.com/news/2006-11/200611209653.html
文章標簽： 能源政策/風電產業(yè)化
0755-82905460
郵箱 
：
